La proroga della validità dei D.U.R.C. scadenti durante il periodo di emergenza epidemiologica da COVID-19: le diverse versioni dell’art. 103, comma 2, del D.L. 18/2020, c.d. “Cura Italia” e l’interferenza dell’art. 8, comma 10, del D.L. 76/2020.
Con questa pubblicazione si vuole fornire un fattivo contributo per dipanare una matassa – quella della validità dei D.U.R.C. (documento di regolarità contributiva) scadenti durante il periodo d’emergenza COVID-19 – che sembra aggrovigliarsi sempre di più, nononstante il Legislatore (Parlamento) abbia dato l’univoca direttiva nel senso di mantere la validità, dei DURC scadenti tra il 31.01.2020 ed il 31.07.2020, per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.
L’esigenza nasce anche dall’interferenza di una norma prevista nel recente “Decreto Semplificazioni” – art. 8, comma 10, D.L. 76/2020 -, in base alla quale, la proroga di ulteriori 90 giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza non dovrebbe valere per i DURC da acquisire ai fini della verifica delle cause ostative nelle procedure selettive per gli appalti e subappalti pubblici, di cui all’art. 80 D.Lgs. 50/2016 e ss.mm.ii. Sulla scorta di essa, anche gli enti preposti al rilascio del D.U.R.C. potrebbero dare un’interpretazione molto rigorosa (ed escludente) sull’ultrattività citata.
A – Le diverse versioni dell’art. 103, comma 2, D.L. 18/2020.
Di seguito, si affrontano alcuni passaggi fondamentali, afferenti alle varie versioni dell’art. 103, comma 2, D.L. 18/2020, che è la norma cardine sulla proroga della validità dei certificati, delle autorizzazioni etc., scadenti nel periodo d’emergenza COVID-19.
A.1 – Prima versione (17.03.2020 – 29.04.2020)
L’art. 103, comma 2, del Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 70 del 17.03.2020) originariamente così disponeva:
“2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31 gennaio e il 15 aprile 2020, conservano la loro validita’ fino al 15 giugno 2020“.
Tale norma entrava in vigore in data 17.03.2020 (cfr. art. 127 D.L. 18/2020). Tra i certificati vi rientravano certamente anche i D.U.R.C..
A.2 – Seconda versione (30.04.2020 – 18.05.2020).
Successivamente, il Decreto Legge 18/2020 veniva convertito in legge, con modificazioni, dalla Legge 24 aprile 2020 n. 27 (Gazzetta Ufficiale n. 110 del 29.04.2020 – Supplemento Ordinario n. 16).
La legge di conversione, nell’Allegato 1, sostituiva il comma 2 dell’art. 103 del D.L. 18/2020 come di seguito:
“2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validita’ per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attivita’, alle segnalazioni certificate di agibilita’, nonche’ alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.”
In base all’art. 15, comma 5, Legge 23 agosto 1988 n. 400, la modifica apportata in sede di conversione, iniziava ad avere efficacia il giorno successivo alla pubblicazione della legge di conversione; pertanto, posto che la legge di conversione veniva pubblicata il 29.04.2020, la nuova versione iniziava ad avere efficacia il giorno seguente, cioè il 30.04.2020.
A.3 – Terza versione (19.05.2020 – 18.07.2020)
In seguito, veniva emanato il Decreto Legge 19 maggio 2020 n. 34 (c.d. “Decreto Rilancio”), pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 128 del 19.05.2020, il cui art. 81, comma 1, così disponeva:
“1. All’articolo 103, comma 2, primo periodo, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, sono aggiunte infine le seguenti parole: “,ad eccezione dei documenti unici di regolarita’ contributiva in scadenza tra il 31 gennaio 2020 ed il 15 aprile 2020, che conservano validita’ sino al 15 giugno 2020.“. 2. I termini di accertamento e di notifica delle sanzioni di cui agli articoli 7 e 11 del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, sono sospesi fino al 31 luglio 2020.”
Pertanto, il comma 2 dell’art. 103 assumeva questa versione:
“2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validita’ per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, ad eccezione dei documenti unici di regolarita’ contributiva in scadenza tra il 31 gennaio 2020 ed il 15 aprile 2020, che conservano validita’ sino al 15 giugno 2020. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attivita’, alle segnalazioni certificate di agibilita’, nonche’ alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.”.
A.4 – Quarta versione (UGUALE alla) Seconda versione (dal 19.07.2020 in poi)
La Legge 17 luglio 2020, n. 77 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 18/07/2020, n.180 – in Supplemento Ordinario n.25), di conversione del D.L. 34/2020, ha disposto (con l’art. 1, comma 1) la soppressione del comma 1 dell’art. 81 di detto decreto.
Pertanto, posto che, in base all’art. 15, comma 5, L. 400/1988, le modifiche apportate in sede di conversione ad un decreto legge hanno efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della legge di conversione, l’abrogazione anzidetta ha spiegato efficacia dal 19.07.2020 e, pertanto, da tale data è tornata a rivivere la SECONDA VERSIONE che si riporta nuovamente in appresso:
“2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validita’ per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attivita’, alle segnalazioni certificate di agibilita’, nonche’ alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.”
B – L’interferenza e rilevanza della restrizione contenuta nel “Decreto Semplificazioni”.
Il Decreto Legge 16.07.2020 n. 76 è stato pubblicato in GURI n. 178 del 16.07.2020 – S.O. n. 24 ed è entrato in vigore in data 17.07.2020 (Cfr. art. 65 ).
La norma che interessa è l’art. 8, comma 10, di cui si riporta il testo:
“10. In ogni caso in cui per la selezione del contraente o per la stipulazione del contratto relativamente a lavori, servizi o forniture previsti o in qualunque modo disciplinati dal presente decreto, e’ richiesto di produrre documenti unici di regolarita’ contributiva di cui al decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 30 gennaio 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 1° giugno 2015, ovvero di indicare, dichiarare o autocertificare la regolarita’ contributiva ovvero il possesso dei predetti documenti unici, non si applicano le disposizioni dell’articolo 103, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 2020, relative alla proroga oltre la data del 31 luglio 2020 della validita’ dei documenti unici di regolarita’ contributiva in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020.”
Prima di cercare di capire se, come e sino a quando tale norma possa interferire con l’ultrattività dei DURC prevista dal vigente art. 103, comma 2, D.L. 18/2020, è bene esaminare se ricorrono delle interferenze o se il tutto possa risolversi con l’applicazione dei normali canoni esegetici.
B.1 – La norma che ha ripristinato l’ultrattività dei D.U.R.C. è successiva al D.L. Semplificazioni – l’ultrattività dei D.U.R.C. prevista dalla quarta versione dell’art. 103, comma 2, D.L. 18/2020 prevale sulle limitazioni previste dall’art. 8, comma 10, del D.L. 76/2020.
Il D.L. Semplificazioni, come anzidetto, è entrato in vigore in data 17.07.2020. Ed a questa data l’art. 103, comma 2, del D.L. 18/2020 aveva la vigenza della “Terza versione” e cioè:
“2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validita’ per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, ad eccezione dei documenti unici di regolarita’ contributiva in scadenza tra il 31 gennaio 2020 ed il 15 aprile 2020, che conservano validita’ sino al 15 giugno 2020. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attivita’, alle segnalazioni certificate di agibilita’, nonche’ alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.”.
Balza subito agli occhi che l’art. 8, comma 10, del D.L. 76/2020, nel prevedere una restrizione alla proroga della validità dei D.U.R.C., si riferisce ad una versione dell’art. 103, comma 2, del D.L. 18/2020 che non era quella vigente al 17.07.2020 (Terza versione), ma quella che era stata vigente nel periodo 30.04.2020 – 18.05.2020 (Seconda Versione) e che sarebbe tornata nuovamente vigente dal 19.07.2020 in poi (la Quarta Versione).
Può darsi si sia trattato di una mera svista dei redattori del Decreto Semplificazioni, magari sintomatica di un lapsus freudiano che lascia trasparire la volonta di infrangere la inequivocabile volontà, esternata dal Parlamento in sede di conversione del Decreto Rilancio – come si esporrà in seguito -e consistente nella concessione della proroga della validità dei D.U.R.C. scadenti dal 31.01.2020 al 31.07.2020, sino ad oltre 90 giorni successivi allo stato d’emergenza da COVID-19.
In ogni caso, al netto della macroscopica svista, la norma prevista dall’art. 8, comma 10, del D.L. 76/2020 è entrata in vigore il 17.07.2020, mentre la norma che ha introdotto la quarta versione dell’art. 103, comma 2, del D.L. 18/2020, è successiva, in quanto entrata in vigore il 19.07.2020.
Di conseguenza, applicando i canoni ermeneutici contenuti nell’art. 15 delle Preleggi, è pacifico che la quarta versione dell’art. 103, comma 2, del D.L. 18/2020 debba prevalere sull’art. 8, comma 10, D.L. 76/2020.
B.2 – L’intentio legis contenuta nei lavori parlamentari di conversione del D.L. Rilancio – l’abrogazione delle limitazioni della durata dei D.U.R.C. è stata espressamente voluta dal Legislatore.
Ancora una volta, ci giova rispolverare le Preleggi del Codice Civile ed in particolare l’art. 12, che, a proposito dei canoni ermeneutici da utilizzare per interpretare la legge, prevede il ricorso alla così detta “intentio legis”.
Ebbene, come abbiamo puntualmente esposto nella sequenza delle versioni dell’art.103, comma 2, del D.L. 18/2020, in sede di conversione del c.d. “Decreto Rilancio” – il cui art. 81, comma 1, aveva introdotto la limitazione dell’ultrattività dei D.U.R.C., prevista, invece, per la generalità delle certificazioni -, è stata ripristinata l’ultrattività per ulteriori 90 giorni dalla cessazione dello stato d’emergenza da COVID-19 per tutti i certificati, senza esclusione dei D.U.R.C.
E ciò è testimoniato dai Lavori Parlamentari, giacchè, se si legge, ad esempio, il Resoconto Stenografico n. 366 della seduta del 6 luglio 2020 dell’Assemblea della Camera dei Deputati (https://documenti.camera.it/leg18/resoconti/assemblea/html/sed0366/stenografico.pdf ), a pag. 26 è riportato l’interevento dell’On.le Giorgio LO VECCHIO (gruppo M5S) che qui viene riproposto in estratto:
“Il “decreto Rilancio” ha introdotto la proroga del DURC per aiutare le nostre imprese: prorogati fino al 31 ottobre i Documenti unici di regolarità contributiva in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio. Nel “Cura Italia” era già stata prevista la proroga, come per tutti gli altri certificati rilasciati o in scadenza fino al 31 ottobre e, quindi, con la soppressione del comma 1 dell’articolo 81 del “decreto Rilancio”, evitiamo la limitazione della validità di questi documenti. Tutti sappiamo quanto spesso il DURC rappresenti uno scoglio burocratico per tante imprese legali e desiderose di rispettare le norme: con questa proroga diamo la possibilità alle imprese, agli artigiani, ai commercianti, alle piccole partite IVA in difficoltà a causa della crisi COVID-19, di non dover ricorrere, ad esempio, ad un finanziamento per mettersi in regola con il DURC. Diamo loro un po’ di ossigeno per altri tre mesi, affinché possano riprendere la normale attività lavorativa per rilanciarsi in un’ottica di semplificazione e sburocratizzazione.”
B.3 – L’intentio legis contenuta nella Relazione governativa di presentazione del DDL A.S. 1883 per la conversione in legge del Decreto Semplificazioni – Proroga limitata sino al 31 luglio 2020 per D.U.R.C. ai fini di affidamenti di appalti e sub-appalti pubblici.
Orbene, solo per mero esercizio teorico, potremmo far finta di non tenere conto della prevalenza – per come argomentato nei paragrafi B.2 e B.1 – dell’art. 103, comma 2, D.L. 18/2020, così come ripristinato in occasione della conversione in legge del D.L. Rilancio – ci riferiamo alla “Quarta versione”, che è identica alla “Seconda versione” -, rispetto all’art. 8, comma 10, del D.L. 76/2020.
A questo punto, però, per comprender emeglio la portata di quest’ultima norma, è opportuno richiamare quanto previsto nella Relazione introduttiva al Disegno di Legge (DDL) A.S. 1883 (http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01161385.pdf) presentato in Senato per la conversione in legge del D.L. 76/2020.
A pag. 18 di tale relazione è testualmente scritto:
“Al comma 10 si prevede che, in relazione ai procedimenti comunque disciplinati dal decreto, con riferimento alla validità dei documenti unici di regolarità contributiva di cui al decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 30 gennaio 2015, non si applicano le disposizioni dell’articolo 103, comma 2, del citato decreto-legge 17 marzo 2020, n.18, relative alla proroga oltre la data del 31 luglio 2020della validità dei citati documenti in scadenza tra il 31 gennaio 2020 ed il 31 luglio 2020.”
Quindi, per come è stato scritto in tale relazione, il Governo voleva semplicemente evitare che i D.U.R.C., laddove richiesti per gli affidamenti di appalti e subappalti pubblici, se riportanti una scadenza tra il 31 gennaio ed il 31 luglio 2020, potessero avere una validità oltre quest’ultima data.
In conclusione, sempre facendo finta di non tenere conto di quanto appurato nei paragrafi B.1 e B.2, il Decreto Semplificazioni, tuttalpiù, avrebbe semplicemente introdotto un limite temporale di proroga coincidente con i 31 luglio 2020.
C – Conclusioni sulla norma applicabile.
In definitiva, si ritiene che, in ragione, sia della prevalenza della norma successiva rispetto alla precedente, che dell’intentio legis del Parlamento, la validità dei D.U.R.C. scadenti tra il 31 gennaio ed il 31 luglio 2020 debba intendersi prorogata sino a 90 giorni successi alla dichiarazione di cessazione dello stato d’emergenza per il COVID-19.
Pertanto, un D.U.R.C. scadente, ad esempio, il 20 aprile 2020, continuerà ad essere valido sino al 29 ottobre 2020 – se verrà posticipato il periodo d’emergenza, slitterà ulteriormente la validità di detto certificato.
Le stazioni appaltanti e gli enti previdenziali (INPS, INAIL e Casse Edili) dovrebbero, quindi, adottare tale linea di condotta e non procedere all’istruttoria di nuovi D.U.R.C., sino al 29 ottobre 2020, se ve ne già uno scadente nel periodo anzidetto.
Ovviamente, tenendo conto che, nel momento in cui si scrive, pare che il Consiglio dei Ministri del 29 luglio 2020 abbia approvato la proroga dello stato d’emergenza sino al 15 ottobre 2020, la validità slitterebbe addirittura sino al 13 gennaio 2021.
Leonforte, lì 30 luglio 2020.
F.to Vincenzo Vinciprova
(fondatore e socio di VINCIPROVA & CHINNICI – STUDIO ASSOCIATO LEGALE, COMMERCIALE E TRIBUTARIO – www.vinciprovaechinnici.it )